当代物权法百科全书小辞典初稿558-1
当代物权法百科全书小辞典初稿558-1 关于公共利益与经济补偿 一、基本理念 关于“公共利益”与经济补偿，这是一项不动产征收、征用物权制度，关系到平衡国家利益与单位、个人利益的重大问题。目前，在农村和城市的各种不动产征收、征用物权制度仍然有不够成熟与完善的地方，应当认真总结经验和吸收外国的成功法例，逐步完善这项物权制度。 关于“公共利益”与经济补偿制度，适用于物权法、土地管理法和国有土地上房屋征收与补偿条例等法律、行政法规。“公共利益”与经济补偿制度不仅仅是一项重要的行政管理制度，更大程度上是一项重要的经济制度与物权制度。 综合物权法第42条、第148条的相关规定，大致上的脉络是： 第一，政府代表国家法人征收、征用单位、个人的不动产必须以公共利益需要为前提条件。但是，政府带头违反这项规定应当承担什么样的法律责任，应当有明文规定。 2011年1月19日***第590号令公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》算是比较新潮的行政法规，但在第4章“法律责任”部分也没有提及违反公共利益征收房屋的法律责任问题。08版《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）中也没有提及违反公共利益收回建设用地使用权的法律责任问题。 第二，物权法第148条关于征收、征用单位、个人的不动产经济补偿的规定是抽象性的，要结合专门的法律法规和政策法规进行全面理解。但是，专门的法律法规和政策法规应当进一步完善，法律的天平应当向弱势者一方倾斜。 土地管理法也是抽象性的规定，但确认物权保护请求权的角度是不同的。其第58条规定的是：“为了公共利益需要使用土地的，由有关政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人应当给予适当补偿。”其补偿对象包括了两类建设用地使用权人，一是为公共利益需要而提前收回建设用地的；二是为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地而提前收回建设用地的。至于以下对象不属于补偿对象：一是土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；二是因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；三是公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 土地管理法对于补偿对象不限于公共利益需要，城市规划进行旧城改建的需要，也包括在内。对于非补偿对象也有明确规定。但没有如物权法那样明确规定“房地合一补偿原则”和以房屋征收补偿为主、以建设用地使用权补偿为辅的办法。 08版《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）对于受让人有许多限制性规定，包括违约金之类的条文。但是出让人违约，只不过是象征性地给予“经济补偿”。物权法权威解读文本中举例说，甲公司建设用地使用权的期限是40年，该旅游设施35年后被征收，那么对于该旅游设施需要根据征收的规定给予补偿，同时，还应当退还甲公司5年的出让金。这种补偿办法难以令人满意。合同示范文本中的违约金是x‰（日），这远远比补偿金高得多。理论上，“5年”也不应当满打满算，最好是不足半年加半年，不足一年加一年。 第三，物权法第42条、第148条的相关规定是大政方针，而国有土地上房屋征收与补偿条例对于房屋征收的补偿办法有具体规定。 土地管理法、物权法是高位法，国有土地上房屋征收与补偿条例是低位法。前者为后者提供大政方针，后者为前者提供实施办法。 国有土地上房屋征收与补偿条例第17条～第29条明确规定了“补偿”对象与具体条件。其中第17条规定：“作出房屋征收决定的市、县人民政府对征收人给予的经济补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县人民政府应当制订补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。” 以上的“房屋”，代表建设用地上建筑物、构建物及其附属设施或者地上附着物。 二、一般概述 1.关于“公共利益”的话题 关于“公共利益”的话题，物权法反复出现了好几次了，笔者也分析过好几次了，修法建议也提了。在本文再反复提那个“公共利益的概念”，也没有多大意义了。如果要较劲起来，可能会没完没了。现在只能是这样之的：政府说什么是公共利益那么就是公共利益，政府不说什么是公共利益那么就不是公共利益。对于广大的拆迁户而言，对于收回建设用地的初衷、对于是不是公共利益，这些还不是最重要的事情。最重要的事情在于他们能否得到合理的经济补偿和妥善安置。 有人说“公共利益是个大箩筐，什么需要就往里面装”，流露出一些很不满的情绪。特别是为了房地产开发的商业利益，也被冠名为“公共利益的需要”。有的立法专家说，公共利益的概念是动态的，不同时期有不同的公共利益等等，很难界定。许多征地、拆迁事件中，游离于“合法”与“非法”之间，不得要领，矛盾多多。 关于“公共利益”的概念，请参见《公共利益的概念》和其他相关的文章。 2.关于经济补偿 所谓经济补偿，应当从以下几个方面来理论：一是，政府作为土地使用权出让合同的一方，提前单方面终止出让合同，对于另一方土地使用权和房屋所有权双方面造成直接经济损失，应当给予适当赔偿；二是，经济补偿的主要对象和大头不是土地使用权，而是房屋的所有权。尽管本条款将建设用地使用权的补偿放在前面，将房屋及其他不动产的补偿放在后面。 按照合同法的要求，当事人一方违反合同约定，对于其他当事人造成直接经济损失的，其性质应当是赔偿而不是补偿。土地所有权私有制国家是如此，土地所有权公有制国家也应当不例外。由此推定，“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”的规定，还需要进一步修改完善。 譬如，对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，不应当按照过去时的房屋价值来补偿，而应当按照“收回土地”时该房屋所在地段的市场价格以上、不折旧不打折扣地补偿，至少要保证原房屋相同面积以上的建设面积以上回迁或者另迁，并附加安置费、搬家费等附加的补偿费。 对于“并退还相应的出让金”而言，如果说完全是以货币形式补偿的，全部退还也是合情合理的。无论当时缴纳的土地出让金是多少，货币是逐年贬值的，而建设用地的价值是逐年增高的；且受补偿权人的经济损失在先，他们“容许侵犯财产权”也是有限度的，国家作为“大掌柜”大方一点也是应该的。 有立法专家举例说，比如，甲公司取得建设用地使用权建一大型旅游设施，建设用地使用权的期限是40年，该旅游设施35年后被征收，那么对于该旅游设施需要根据征收的规定给予补偿，同时，还应当退还甲公司5年的出让金。估计，该专家是根据现行的出让金补偿政策来说事的。究其实，这里面的合理性也值得探讨。往小处说，35年前缴纳的土地出让金，经过35年后的银行利息是多少？现不说银行利息无论是否多少，政府没有权利侵吞这笔银行利息。往中处说，货币是逐年贬值的，建设用地的价值是逐年增高的，且政府提前收回土地不是使用权人的过错，政府对于多补偿几年的土地出让金才是正理，比如说剩下的5年补偿10年或许更好一些。往大处说，所谓旅游设施，是不可多得的风水宝地，功能上既有经营责任方面的，又有“准公共利益”义务方面的，或许有自然环境保护方面的，同样地是“剩下的5年”土地使用期，一般工商业的易地安置好办一些，而特殊的旅游设施的易地安置就不好办了，就意味着这种永久性的损失难以弥补，很难“扯平账”的。按照衡平法的说法，按照经济学一般均衡原理，失去的物权权利、经济利益越多的，就应当得到补偿的越多。如果在大众媒体上公开讨论，相信大多数人是会支持笔者的观点的。 对于收回出让土地的使用权补偿，仅仅“退还相应的出让金”，似乎不够经济补偿的条件，应当加大补偿力度：一方面，建设用地的使用价值和价格水涨船高，甚至于是飞涨趋势，倘若原价奉还，实际上会造成权利人的货币贬值，出让金的利息就更不用说了。另一方面，当初出让土地时，是以市场经济方式进行的，而且有合同的规约在先。到收回土地时，以计划经济的方式进行，又不考虑合同的约束力。这样一来，就形成了法律适用上的剪刀差、机制上的剪刀差和补偿方面的剪刀差。纵观市场经济国家的法律和具体做法，与中国有很大的差异。 例如，德国民法典第882条规定：[价值补偿的最高金额]“对土地设定权利，依强制拍卖的规定，在因拍卖而消灭的情形，应就价金向权利人补偿价值的，可以指定补偿的最高金额。此项指定应载入土地簿册。”相比之下，中国与德国的差异很大。中国的补偿连价格补偿都算不上，德国却以高于价格的价值补偿论之，并且与拍卖的价金挂钩。并且，权利人可以提出最高金额的补偿条件。 可以说，对于城市地区业主、建设用地使用权人的补偿，与农村业主、农用土地使用权人的补偿，其补偿的大头是不同的。对于农村的经济补偿，主要集中在征地补偿上，房屋拆迁补偿的概率小于征地补偿。从政府的补偿支出来看，农村征地补偿费支出占大多数额度。城市里面，政府用于拆迁补偿费用远远大于收回土地使用权的费用。 所谓“经济补偿制度”，最早是从五四宪法确定下来的，至今已有60多年了。其间，补偿形式、补偿对价和补偿对象有了很大的的转变和改进。这种制度，有一个逐步完善的过程。关键在于，法制民主化长一寸，“经济补偿制度”就前进一步。因此，希望广大公民踊跃地学习研究物权法，积极地持久地参与讨论、修改物权法，为了自己，为了大家，也是“人人为我，我为人人”吧！ 相关法律：物权法第148条 相关名词： 〖提前收回建设用地与经济补偿〗〖关于建设用地使用权期间届满与收回土地〗 字数：3888字 全面有效地保护我们的财产权是分分钟的要务 一切从现在开始hold住物权法精髓 当代物权法的开山作 宏观物权法的奠基石 物权法的饕餮盛宴 品茶品酒不如品宏观物权法 全世界物权法爱好者的良师益友 1000万字的尚方宝剑 从博士后到到中小学文化者的贴身保镖 世界上内容最完整意境最深邃文字最工整的物权法巨著 中国品牌 中国正能量 《当代物权法百科全书小辞典》 《解析物权法》 好书齐欣赏 润物细无声 启动防火墙 遁入物权门 请浏览创世中文网 一切都在掌握之中 电子信箱：QQ437116637或627592416